Von der Leyen ima u planu osigurati još veću moć za europsku komisiju, a na štetu nacionalnih država.
Višegodišnji financijski okvir. Čak i za tijelo koje voli žargon poput Europske unije, ova fraza zvuči gotovo neshvatljivo dosadno. Možda je to i namjera. Jer se u tehničkom jeziku novog proračuna EU krije svojevrsni tehnokratski udar – onaj koji obećava Komisiji više ovlasti, a državama članicama manje, te bi u konačnici doveo do toga da Bruxelles postane još manje odgovoran nego što već jest.
Tijekom proteklog desetljeća, institucionalna ravnoteža EU-a već se dramatično promijenila u korist Komisije, koja je proširila svoj utjecaj na područja koja su se nekoć smatrala domenom nacionalnih vlada – od fiskalne politike i javnog zdravstva do vanjskih odnosa i obrane. Mehanizam je uvijek bio isti: svaka kriza – dužnička kriza, Brexit, pandemija COVID-19, rat u Ukrajini – poslužila je kao izgovor Komisiji da uzurpira više ovlasti, donese “hitne” odluke i uvede trajne promjene u vršenje moći EU-a. Ništa od toga nije zahtijevalo formalne izmjene ugovora. To se dogodilo prikriveno, izvan demokratske rasprave, kroz ono što znanstvenici nazivaju “integracijom na stražnja vrata”. Rezultat je puzajuća “komisionizacija” i supranacionalizacija europskog donošenja odluka, s odgovarajućim gubitkom nacionalnog suvereniteta i demokratske odgovornosti.
Komisija sada koristi pregovore o sljedećem sedmogodišnjem proračunu EU-a – spomenutom Višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za 2028.-2034. – kako bi dodatno pogurala ovaj proces. I upravo iz tog razloga želi postići dogovor do kraja godine. Oni koji su upućeni u Bruxellesu svjesni su da bi francuski predsjednički izbori u travnju 2027. mogli rezultirati vladom koju će voditi Jordan Bardella iz Nacionalnog okupljanja – stranke koja je neprijateljski nastrojena prema prointegracijskoj agendi novog VFO-a. Budući da okvir zahtijeva jednoglasno odobrenje u Vijeću, euroskeptična Francuska mogla bi ugušiti proračun u povojima. Neizrečeno, ali vodeće načelo je osigurati dogovor prije nego što se ovaj rizik materijalizira. Činjenica da se to nikada izričito ne navodi samo naglašava prezir prema demokratskoj raspravi koji sada prožima proces.
Što točno podrazumijeva paket koji Komisija toliko želi provesti? Riječ je o okviru od gotovo 2 bilijuna eura, što je ekvivalentno otprilike 1,26% bruto nacionalnog dohotka (BND) EU tijekom sedmogodišnjeg razdoblja. Europski parlament, koji nikada ne oklijeva kada je u pitanju rukovanje tuđim novcem, želi to podići na 1,38% BND-a. No, nijedna institucija zapravo ne priznaje strukturne napetosti skrivene ispod tih brojki. EU ima otprilike 750 milijardi eura duga povezanog s pandemijom za otplatu, čija se otplata sada trajno integrira u redovni proračun EU. Prijedlog same Komisije dodjeljuje 149,3 milijarde eura za otplatu takozvanih sredstava iz NextGenerationEU mehanizma za oporavak i otpornost – iznos koji predstavlja gotovo 10% ukupnih obveza VFO-a.
Ovo je značajno jer otkriva pravu prirodu NextGenerationEU (NGEU). Ono što se europskoj javnosti prodavalo kao izniman, jednokratni odgovor na krizu COVID-a sada je fiskalni nacrt za budućnost Unije. Fond za pandemiju postavio je presedan: EU se može zaduživati na tržištima kapitala, distribuirati bespovratna sredstva državama članicama, a zatim ugrađivati otplatu u opći proračun desetljećima – sve bez ikakvog iole adekvatnog demokratskog mandata. Upravo je to bio cilj „neviđenog“ fiskalnog odgovora EU-a na pandemiju: normalizirati zajednički dug kao mehanizam za odlučno pomicanje institucionalne ravnoteže moći u korist Komisije, sniziti status država članica i učvrstiti strukturni pomak u europskim integracijama. Doista, EU je od tada ponovio trik s paketom od 90 milijardi eura za Ukrajinu, ponovno financiranim zajedničkim dugom potkrijepljenim proračunom EU-a. „Povijesna iznimka“ prešutno je postala norma.
Kako bi otplatila svoje ogromne dugove, Komisija je predložila paket od pet „novih vlastitih sredstava“: porez na dobit poduzeća s godišnjim prometom većim od 100 milijuna eura; poreze na duhan i elektronički otpad; te prilagodbe prihoda iz Sustava EU za trgovanje emisijama i Mehanizma za prilagodbu ugljika na granicama. Očekuje se da će zajedno generirati oko 60 milijardi eura godišnje. Međutim, ovu prognozu treba promatrati sa skepticizmom: za mnoge prijedloge procjene prihoda su u najboljem slučaju okvirne, a stvarni prinos uvelike ovisi o (neriješenim) problemima provedbe. Što je još važnije, uvođenje „novih vlastitih sredstava“ zahtijeva jednoglasan pristanak država članica i ratifikaciju prema nacionalnim ustavima – značajnu prepreku koju prethodni pokušaji Komisije za reformu prihoda dosljedno nisu uspjeli prevladati.
Ako novi porezi ne ispune očekivanja, rezervno rješenje je obvezni namet državama članicama. Postojeća „Odluka o vlastitim sredstvima“ – još jedan izvrstan dio rječnika EU – već ovlašćuje Komisiju da od nacionalnih vlada zatraži dodatne doprinose temeljene na BND-u za pokrivanje otplata NGEU-a, uz redovne rashode programa. Drugim riječima, ako novi tokovi prihoda ne ostvare dobre rezultate, zakon automatski završava na nacionalnim proračunima – o kojima ne odlučuju suvereni parlamenti, već neumoljiva logika otplate duga EU-a. U svakom slučaju, dug EU-a sada funkcionira kao de facto porez na države članice, zaobilazeći uobičajene kanale demokratske proračunske kontrole. Napetosti između neto doprinositelja i dužnika već uzrokuju otvorene razdore: švedski ministar za Europu jasno je dao do znanja da se veličina proračuna „mora značajno smanjiti“ i da „nema besplatnog novca“, dok je nekoliko južnih i istočnih država članica – uključujući Italiju, Španjolsku i Poljsku – predložilo odgodu dijela plana otplate duga.
Strukturne promjene proračunske arhitekture pogoršavaju ovaj problem. Komisija se nada smanjiti broj proračunskih naslova sa sedam na četiri i konsolidirati 52 odvojena programa u samo 16. To se predstavlja kao „pojednostavljenje“. Politički, međutim, to je nešto sasvim drugačije: centralizacija proračunske kontrole i ukidanje detaljnih programskih kategorija, čija je specifična priroda ograničavala sposobnost Komisije da preraspodijeli sredstva po volji. Struktura starog sustava, koliko god gusta i birokratska bila, funkcionirala je kao oblik demokratskog ograničenja: novac namijenjen određenoj svrsi teže je preusmjeriti nego novac grupiran pod širokim naslovom.
Manje programa i širi naslovi znače veću izvršnu fleksibilnost i manje parlamentarnog nadzora. Nigdje ova promjena moći nije jasnija nego u predloženim Nacionalnim i regionalnim planovima partnerstva (NRPP). Prema ovom modelu, kohezijska politika, poljoprivreda, ribarstvo, migracije i upravljanje granicama bili bi konsolidirani u jedinstvene bilateralne okvire o kojima bi se izravno pregovaralo između Komisije i svake države članice – za razliku od trenutnog sustava zasebnih programa, svaki sa svojim pravilima i kontrolnim strukturama. Regionalne i lokalne vlasti – koje trenutno imaju formalnu ulogu u praćenju postojećih programa – neizbježno bi bile marginalizirane. Parlament bi bio marginaliziran. Komisija bi, pak, stekla jedinstveno moćan položaj primjenjujući uvjetovanost putem takozvanog mehanizma vladavine prava, koji bi trebao postati strukturna značajka proračuna. Ako Komisija smatra da vlada nije u skladu s vladavinom prava – kako to Bruxelles shvaća, naravno – sredstva se ne mogu jednostavno zamrznuti; mogu se preusmjeriti organizacijama civilnog društva i programima koji promiču „europske vrijednosti“ koje je odobrila sama Komisija. To se svodi na stvaranje sustava trajnog političkog pritiska kojim upravlja EU.
“A sada je ovaj propagandni kompleks financiran od strane EU spreman postati još moćniji.”
Zatim se postavlja pitanje kamo zapravo idu sredstva iz proračuna EU. Novi program AgoraEU – spajanje programa Kreativna Europa i CERV (Građani, jednakost, prava i vrijednosti) – prima 8,6 milijardi eura: više nego dvostruko više od ukupnih proračuna svojih prethodnika. Samo podružnica CERV-a, sada preimenovana u CERV+, bilježi povećanje proračuna s 1,55 milijardi eura na 3,6 milijardi eura, iako njome i dalje izravno upravlja Komisija. To je tok financiranja iz kojeg stotine nevladinih organizacija koje rade u područjima „demokratskih vrijednosti“, zagovaranja civilnog društva i medijske podrške primaju svoje operativne potpore. Ne treba ni spominjati da su te organizacije, zbog svoje strukture, institucionalno ovisne o Bruxellesu i pouzdano usklađene s njegovim programom. U nedavno objavljenoj knjizi pokazujem kako su europski programi i fondovi sve više usmjereni na širenje takozvanih „europskih vrijednosti“ – i vrlo često na promicanje EU i samog integracijskog projekta – kroz izravno financiranje nevladinih organizacija, think tankova, akademskih institucija, medijskih kuća i obrazovnih projekata u iznosu od stotina milijuna eura godišnje, brišući granicu između podrške civilnom društvu, institucionalne komunikacije i otvorene političke propagande. A sada je ovaj propagandni kompleks financiran od strane EU spreman postati još moćniji.
Dva područja u kojima europski građani najizravnije osjećaju prisutnost EU-a – Zajednička poljoprivredna politika i kohezijski fondovi za strukturno slabe regije – najveći su gubitnici u proračunu. To je dobilo iznenađujuće malo javne pozornosti, a rasprava je još uvijek uglavnom ograničena na tehnokratski jezik neto doprinosa i ključeva raspodjele. Ovo uokviravanje prikriva ono što se zapravo događa: stvaranje europske fiskalne izvršne vlasti. Desetljećima je model integracije predvođen Njemačkom slijedio pretpostavku da bi se političko produbljivanje trebalo odvijati bez istinske fiskalne unije. Maastrichtski kriteriji, Pakt o stabilnosti i rastu i klauzula o zabrani financijske pomoći bili su izrazi ove filozofije: promicanje integracije putem zajedničkih pravila, a ne putem zajedničkog duga ili centralizirane proračunske politike. Međutim, ovaj se poredak rastavlja dio po dio, jedan “izvanredan” instrument za drugim. Stvarnost je da Komisija više ne tretira proračun kao ograničeni alat raspodjele, već kao strateški politički instrument za proširenje svoje kontrole nad ključnim područjima politike – i sve više nametanje svoje volje neposlušnim državama članicama.
Implikacije postaju jasnije kada se uzme u obzir što je Komisija zapravo učinila s ovlastima koje je već akumulirala. Tijekom pandemije, tajno je provela program nabave cjepiva vrijedan 71 milijardu eura, potpisujući ugovore koji su farmaceutskim tvrtkama davali puna prava intelektualnog vlasništva i općenite izuzetke od odgovornosti, vjerojatno preplativši desetke milijardi eura, a zatim blokirajući svaki pokušaj zastupnika u Europskom parlamentu, revizora i Europskog ombudsmana da provjere ugovore – sve dok je Ured javnog tužitelja EU pokrenuo istragu o korupciji koja je još uvijek u tijeku. U tekućem ratu u Ukrajini, izradila je i nametnula sveobuhvatne pakete sankcija uz minimalne konzultacije s državama članicama, obvezujući EU na neograničenu maksimalističku ratnu strategiju – uključujući opskrbu smrtonosnim oružjem putem prenamijenjenog “mirovnog instrumenta” – o kojem nijedan Europski parlament nikada nije glasao. Prijetila je novoizabranim vladama koje joj nisu bile po volji financijskim posljedicama. Koristila je “dezinformacije” kao izgovor za izgradnju arhitekture cenzure – Zakona o digitalnim uslugama – koji Bruxellesu daje učinkovit utjecaj na ono što europski građani mogu čitati i govoriti online. I dosljedno je koristila financijsku uvjetovanost kako bi kaznila vlade čiju domaću politiku ne odobrava, preusmjeravajući sredstva od građana u organizacije “civilnog društva” koje je odobrio Bruxelles kada smatra da je vlada nezakonita. Novi VFO ne samo da nastavlja ovaj obrazac, već ga institucionalizira i trajno financira.
Sve je to posebno frustrirajuće s obzirom na slab geopolitički položaj Europe. Tehnički je istina da geopolitički sposobna, strateški autonomna Europa treba centralizirani fiskalni kapacitet. Ali EU nije demokratska federacija sposobna odgovorno koristiti takav kapacitet. To je struktura u kojoj neizabrana Komisija ima moć određivanja dnevnog reda; Vijeće se sastaje iza zatvorenih vrata; a Parlament nema ovlasti donositi zakone. Davanje još veće fiskalne autonomije ovoj strukturi neće riješiti demokratski deficit EU; pogoršat će ga. Vrijeme je da se prizna da je neuspjeh EU-a inherentan samom nadnacionalnom modelu. Pokušaji rješavanja tih nedostataka unutar trenutnog okvira, obično kroz “više Europe”, samo će pogoršati situaciju – s teškim posljedicama za europske vlade i njihove građane.
